Beim 18. Kölner Sozialrechtstag 2020 waren auffällig viele Ärzte und weitere medizinische Fachberufe vertreten. Einen ganzen Tag lang widmeten sich Mediziner, Gesundheitspolitiker und natürlich Juristen dem Pflege- und Ärztenotstand und rückten die Frage "Bessere Versorgung durch mehr Gesetze?" in den Fokus.

Um es vorwegzunehmen: Die Antwort auf diese Frage lautet eindeutig Nein. Tagungsleiter Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Preis, Leiter des Instituts für Deutsches und Europäisches Arbeits- und Sozialrecht (IDEAS) an der Universität zu Köln, ging gleich in seiner Eröffnungsrede in die Offensive und stellte unmissverständlich fest, dass gerade im Gesundheits- und Pflegebereich immer mehr "wohlklingende und den Himmel auf Erden versprechende Gesetze" aufgelegt würden, die aber weder ihr Ziel erreichen (Pflegelöhneverbesserungsgesetz) noch zu einer höheren Transparenz beitragen (siehe dazu das folgende Interview mit Prof. Preis).

Während im ersten Teil der Veranstaltung die aktuelle Pflegeproblematik abgehandelt wurde, in der z. B. Staatssekretär Andreas Westerfellhaus, Pflegebevollmächtigter der Bundesregierung, spezifisch ausgerichtete Personalbemessungsverfahren anstatt Personaluntergrenzen einforderte, ging es am Nachmittag zunächst um juristische Bewertungen gesundheitspolitischer Entscheidungen. So etwa um den Fremdpersonaleinsatz bei pflegerischem und ärztlichem Krankenhauspersonal. Interessant war dabei insbesondere die Botschaft des Bonner Jura-Professors Stefan Greiner, wonach die ärztliche Leitung eines Krankenhauses nicht kurzfristig eingesetztem Fremdpersonal übertragen werden darf. Im nachgeordneten ärztlichen und pflegerischen Bereich sei dies indes sehr wohl möglich.

Weniger Krankenhäuser, mehr Landärzte

Und natürlich ging es dann im Wesentlichen um die stationäre ambulante und medizinische Versorgung. Aus Sicht der niedergelassenen Ärzte war dabei sicher die Präsentation von Landesministerialrat Dr. Frank Stollmann vom NRW-Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales von größtem Interesse. In seinem Vortrag zum Thema "Weniger Krankenhäuser, mehr Landärzte" ging er vor allem auf die erst seit Kurzem eingeführte Landarztquote ein, ebenfalls eine neue gesetzliche Regelung, um dem Ärztemangel auf dem Land zu begegnen. Das Ziel dabei, zu weniger Krankenhäusern zu gelangen, sei bereits erreicht worden. So sei die Anzahl der Kliniken in NRW von 474 im Jahr 1996 auf 345 im Jahr 2016 gesunken. Auch die Zahl der Beschäftigten habe sich in diesem Zeitraum von 280.000 auf 262.000 verringert, und die Zahl der Pflegekräfte habe – sicherlich weniger gewünscht – von 107.000 auf 102.000 abgenommen.

Auf dem Land wird der Ärztemangel größer

Weniger Krankenhäuser wie politisch gewünscht – Auftrag erfüllt, lautete sein erstes Fazit. Doch wie ist es um die niedergelassenen Ärzte bestellt? Auch bei ihnen geht es gerade in ländlichen Regionen bergab – politisch weit weniger erwünscht. Dabei steht der eigentliche demographische Einbruch erst noch bevor. Mehr als 6.400 der derzeit 11.500 in NRW tätigen Hausärzte sind 55 Jahre oder älter, 1.300 Hausärzte sind zwischen 65 und 69 Jahre alt und 800 sind sogar bereits über 70 Jahre. Drei Viertel aller Hausärzte in NRW sind damit 55 Jahre und älter. 400 von ihnen gehen derzeit pro Jahr in Rente, lediglich 250 rücken dagegen nach. Kein Wunder, dass bisher schon 400 Hausarztsitze in NRW unbesetzt sind. Stollmann: "Und die Schere wird immer größer."

Landarztquote wirkt erst langfristig

Was tun? Kann die in NRW vor gut einem Jahr im Kabinett verabschiedete Landarztquote das Dilemma lösen? Mittel- und langfristig schon, zumal Stollmann davon ausgeht, dass bis Ende des Jahres alle Bundesländer eine gesetzliche Regelung für die Landarztquote treffen werden. Kurzfristig hingegen helfe die Quote sicher nicht. So haben im WS 2019/2020 die ersten 145 Studenten, die nach einem sehr aufwendigen Auswahlverfahren, an dessen Ende noch ein entscheidendes Auswahlgespräch steht, den Weg angetreten und sich damit zu einer Landarzttätigkeit verpflichtet. Pro Jahr werden nun 290 Studenten hinzukommen, die sich mit dem Antritt zum Studium dazu verpflichten, mindestens 10 Jahre lang in unterversorgten Regionen hausärztlich zu arbeiten.

Den Vorwurf, dass die Studenten viel zu jung seien, schon so früh eine solch weitreichende Entscheidung zu treffen, wies Stollmann zurück. 96 % aller Bewerber seien zwischen 21 und 30 Jahre alt und könnten bereits vor Antritt des Studiums durchschnittlich 43,7 Monate an Ausbildung oder beruflichen Tätigkeiten im Gesundheitssektor nachweisen. Dies spiele bei der Auswahl eine große Rolle. Dagegen würden nur 4 % aller Bewerber ausgewählt, die 20 Jahre alt sind oder jünger.

Kurzfristig seien aber Anreize für Quereinsteiger oder kräftige finanzielle Unterstützungen von KVen oder Kommunen sicher besser geeignet, den Ärztemangel auf dem Land zu reduzieren als die Landarztquote, so Stollmann. Auch in diesem Fall würden also neue gesetzliche Bestimmungen nicht unbedingt schnell ans Ziel führen.

Raimund Schmid



Prof. Ulrich Preis

Interview mit dem Sozialrechtler Prof. Ulrich Preis

Der Gesundheitssektor ist überreguliert

Der Allgemeinarzt: Herr Prof. Preis, Sie sind Leiter des Instituts für Deutsches und Europäisches Arbeits- und Sozialrecht an der Universität zu Köln und spezialisiert auf das Arbeitsrecht und auf die Sozial-, Pflege- und Gesundheitsgesetze. Wie ist Ihre Sicht als Nicht-Mediziner insbesondere auf die Sozial- und Gesundheitsgesetzgebung?

Prof. Preis: Das gesamte Sozialrecht ist ein riesiges Rechtsgebiet mit großer wirtschaftlicher Bedeutung. Ein Drittel des Bruttoinlandsproduktes wird mittels sozialrechtlicher Gesetze (um-)verteilt. Das Rechtsgebiet ist so riesig, dass kein Sozialrechtler von sich behaupten würde, alles zu überblicken. Jeder einzelne Versicherungszweig hat seine Besonderheiten, die selbst vom juristischen Experten nur schwer zu durchblicken sind.

Warum ist das so?

Gerade im Gesundheitssektor herrscht ein Maß an Überregulierung, das es keinem Normalsterblichen mehr möglich macht, durch das Gesetz schlau zu werden. Machen Sie die Probe aufs Exempel. Nehmen Sie sich den Gesetzestext der Pflegeversicherung von 1994 und legen heute den Gesetzestext daneben. Das Gesetz von heute hat ganz andere Dimensionen. Manchmal hat man den Eindruck, die Beamten, die die Entwürfe schreiben, sind regelungswütig. Es fehlt eine verständige Gesetzessystematik. Das erschwert den Umgang mit den Sozialgesetzen noch zusätzlich. An jeder Ecke lauern Probleme und Einschränkungen. Das Streben nach sozialrechtlicher Perfektion verkehrt sich in das Gegenteil. Patienten, Betreuer oder Eltern spüren die regulatorischen Auswüchse jeden Tag. Und die Leistungserbringer ebenso.

Es gibt 12 Sozialgesetze, besonders relevant für den Gesundheitssektor ist das SGB V, VIII, IX, XI und XII. Sind auch diese genannten Sozialgesetze Bestandteil der von Ihnen kritisierten Überregulierung, die alle Beteiligten heillos überfordert?

Ja, diese Gesetze gehören zweifelsfrei dazu. Aber wissen Sie, wer noch überfordert ist? Das sind letztlich auch die Mitarbeiter der Sozialversicherung selbst. Es gibt ja im SGB I (§§ 13–15) und SGB XI (§§ 7–7c) entsprechende Ansprüche, dass Sie aus einer Hand beraten werden. Im Recht der Pflegeversicherung ist ein "Anspruch auf individuelle Beratung und Hilfestellung durch einen Pflegeberater oder eine Pflegeberaterin bei der Auswahl und Inanspruchnahme von bundes- oder landesrechtlich vorgesehenen Sozialleistungen sowie sonstigen Hilfsangeboten, die auf die Unterstützung von Menschen mit Pflege-, Versorgungs- oder Betreuungsbedarf ausgerichtet sind (Pflegeberatung), niedergelegt." Das Problem ist aber, dass es solche Leute, die das komplette zusammenhängende Rundum-Wissen haben müssten, gar nicht gibt.

Da heißt es dann oft nur: Hierfür brauchst du das SGB XI, für andere Leistungen wiederum das SGB V, und dann musst du aber auch noch das SGB VII und XIII im Blick haben, um von dort auch wieder andere Leistungen beanspruchen zu können. Wenn wirklich Mitarbeiter so qualifiziert wären, um alles überblicken zu können, müssten diese in die Spitzenposition einer solchen Sozialversicherung aufrücken.

Wer kann aber anspruchsberechtigten Patienten dann zum Durchblick verhelfen?

Sehr gut, finde ich, ist zum Beispiel der Bundesverband für körperlich und mehrfach behinderte Menschen (bvkm). Die Mitarbeiter dieser Organisation leisten eine ganz tolle Arbeit, weil sie die Gesetzestexte so veranschaulichen, dass man damit ganz gut umgehen kann. Gesetze sind natürlich für Laien immer schwer zu lesen und noch schwerer zu verstehen. Der bvkm leistet jedoch hier jedoch eine sehr gute Aufklärungsarbeit.

Sie sprechen ja von einer Gesetzesinflation, weil zu den bereits bestehenden Gesetzen jetzt noch weitere neue Gesetze hinzukommen, die von Bundesgesundheitsminister Jens Spahn (CDU) angestoßen worden sind und weiter angestoßen werden. Das wird doch künftig die Transparenz der Gesundheitsgesetze nicht vereinfachen, oder?

Ja, das wird so sein. Es geht ja dabei nicht nur um neu hinzukommende Gesetze, wie sie Herr Spahn nun laufend immer wieder anstößt. In immer kürzerer Zeit werden auch bestehende Gesetze entscheidend geändert. Man fasst da zum Beispiel immer wieder das gerade für Ärzte relevante SGB V neu an. Man hat heute noch nicht einmal eine konsolidierte Fassung innerhalb des ersten Geltungsjahrs. Es muss heute alles immer ganz schnell gehen und dann muss es insbesondere auch noch nach außen gut wirken. Damit sind aber eigentlich alle Beteiligte überfordert.

Aber Hauptsache ist doch, dass es dann auch zu Verbesserungen kommt.

Ja, das wäre schön, es ist aber oft nicht so. Nehmen Sie das Pflegelöhneverbesserungsgesetz, das sicher gut gemeint und längst überfällig war. Da ist vielleicht das eine oder andere angeregt worden, aber das Wesentliche – eine spürbare Lohnsteigerung für die im Pflegesektor Beschäftigten – wird durch das Gesetz kaum bewirkt werden können. Es kommt hier auf die Vernunft der handelnden Akteure an.

Wird es künftig zu Vereinfachungen kommen?

Nein, mit immer mehr Gesetzen wird es eher noch komplizierter werden.

Juristen und Ärzte sind oft uneins. Liegt das an der anderen Sichtweise auf viele Dinge?

Es gibt ein Spannungsverhältnis, das irgendwo unausweichlich ist. Die Mediziner arbeiten nach bestem Gewissen auf Leben und Tod und die Mediziner haben häufig einen hohen Anspruch. Die Juristen sind eigentlich die Einzigen, die ihnen dann schon mal in die Quere kommen, und da gibt es natürlich Fälle und Fragen, die von schwerwiegender Natur sind und juristisch geprüft und dann entschieden werden müssen.

Das Spannungsverhältnis erlebe ich im Alltag auch selbst. Wenn ich ins Krankenhaus oder zu einem Arzt komme und dort meine Versicherungskarte abgebe und da steht Dr. Ulrich Preis, dann lautet die erste Frage: "Sind Sie Kollege?" Dann sage ich:"Nein schlimmer, ich bin Jurist." Man wird dann vorsichtig behandelt – Stichwort Behandlungsfehler. Da möchte man sich als Arzt gerade bei einem Juristen als Patienten nichts zuschulden kommen lassen.

Das Interview führte Raimund Schmid


Erschienen in: Der Allgemeinarzt, 2020; 42 (9) Seite 27-29